دیوان کیفری بین المللی در آستانه ده سالگی اش با انتقادهای زیادی رو به روست.

ده سال پس از آغاز به کار دیوان کیفری بین‌المللی دادستان جدید این نهاد در برابر وظایف دشواری قرار دارد. به رغم آن که ایجاد دیوان نقطه عطفی در جهانی‌شدن معیارها و مبانی حقوق‌بشری تلقی می‌شود، اما کارنامه یک دهه آغازین آن آماج برخی انتقادهاست.

دیوان بین‌المللی کیفری اسفندماه سال گذشته بالاخره اولین محاکمه خود علیه یکی از ناقضان حقوق بشر را به پایان برد و طی آن توماس لوبانگا دایلو، جنگ‌‌سالار کنگو را به اتهام به کارگیری و اعزام کودکان سرباز به درگیری‌هایی که ۶۰ هزار کشته بر جای گذاشت به ۱۰ سال حبس محکوم کرد.

اما پیش از صدور این حکم هم نام دیوان در سال‌های اخیر اغلب بر سر زبان‌ها افتاده و توجه برانگیخته است. حکم دیوان در باره لزوم تعقیب و دستگیری عمرالبشیر، زمامدار سودان، به دلیل جنایات در منطقه دارفور یا بحث بر سر لزوم تعقیب و محاکمه زمامداران لیبی و سوریه به دلیل جنایاتی که یکی دو سال اخیر در لیبی و سوریه اتفاق افتاده از جمله دلایل مطرح‌شدن نام دیوان و بحث بر سر اختیارات، صلاحیت‌ها و کارایی‌های آن بوده است.

این بحث‌ها اینک که دادگاه پا به ده سالگی خود گذاشته بیش از پیش در جریان است. به ویژه ترازنامه اولین دادستان دیوان که اینک پس از ۹ سال مقام خود را به فرد دیگری واگذار می‌کند نیز بخش عمده‌ای از این مباحث را تشکیل می‌دهد.

پیشنیه‌ای بر بستر جهانی‌شدن

سابقه نسبتاً دور و دراز تشکیل دیوان کیفری بین‌المللی (International Criminal Court، یا به اختصار ICC) به بررسی حقوقی جنایات دوران جنگ جهانی دوم برمی‌گردد. جنایات رژیم هیتلری و ارتش امپراطوری ژاپن در دوران جنگ جامعه جهانی را با این مشکل بی‌سابقه روبرو ساخت که با جنایاتی از این دست چگونه باید برخورد کرد که سدی در برابر تکرار آنها ایجاد شود. اگرچه دادگاه‌های بین‌المللی در نورنبرگ و توکیو از این انتقاد در امان نماندند که دادگاه پیروزمندان جنگ جهانی دوم هستند، ولی به هر صورت کارکرد آنها به نقطه عطفی در مناسبات و حقوق بین‌المللی و به آغازی برای فراملی‌کردن برخی روندهای جزایی بدل شد. این دادگاه‌ها برای اولین بار در تاریخ بشر، برای محاکمه جنایتکاران جنگ جهانی دوم معیارها و موازین ملی را به سود مبانی و توافقات حقوقی بین‌المللی کنار گذاشتند.

به موازات برگزاری دادگاه نورنبرگ در ۵ سال بعد از جنگ جهانی دوم، شماری از معاهده‌های بین‌المللی نیز مورد موافقت قرار گرفتند که در معنای عام خود به نوعی ناظر بر قید و بندهایی برای مجازات برای جنایات و حق‌کشی‌ها در سطح بین‌المللی بودند. تکمیل و توسعه کنوانسیون‌های ژنو و نیز تصویب معاهده علیه قوم‌کشی را می توان از جمله این تلاش‌ها به حساب آورد.

هم در به ثمررسیدن این تلاش‌ها و هم در شکل‌گیری سایر پیمان‌ها و نهادهای بین‌المللی ناظر بر رعایت حقوق شهروندان و تعقیب جنایات و نقض حقوق بشر، سازمان ملل نقشی محوری داشته و دارد.

تشدید شکل‌گیری پیمان‌ها و به ویژه ایجاد دادگاه‌ها و دیوان‌های بین‌المللی، چه در باره این یا آن مورد معین (دادگاه‌های بین‌المللی جنایات جنگی در یوگسلاوی یا روندا یا سیرالئون) و چه به صورت عام و دائمی در دو سه دهه اخیر را باید از پیامدهای روند مربوط به جهانی‌شدن عرصه‌های مختلف سیاسی و اقتصادی و حقوقی دانست. به ویژه با پایان جنگ سرد و خارج شدن جهان از تقسیم سیاسی و حقوقی و اقتصادی میان شرق و غرب روند یادشده شدت و گسترش بیشتری یافته است.

اساسنامه‌ای رو به تکمیل و بهبود

در حال حاضر شمار زیادی از دادگاه‌‌ها و دیوان‌های بین‌المللی وجود دارند که در عرصه‌های حقوقی متفاوتی، از تعقیب نقض حقوق بشر تا پیگیری تخلفات کلان اقتصادی فعالیت می‌کنند. برای بررسی و مجازات اقدامات معطوف به نقض حقوق بشر، قوم کشی و جنایات جنگی دیوان بین‌المللی کیفری مهم‌ترین نهاد به شمار ‌می‌رود که کارکرد آن در خدمت صلح، پاسداشت زندگی و حرمت‌ انسان‌ها و امنیت بیشتر در سطح بین‌المللی ارزیابی می‌شود. اساسنامه این دیوان در ۱۵ ژوئن ۱۹۹۸ در رم به تأیید نمایندگان ۱۲۰ دولت رسید و در ۱ ژوئیه ۲۰۰۲ با تصویب آن در مجالس ۶۰ کشور موجودیت پیدا کرد.

این دیوان اختیار رسیدگی به ۴ مورد از جنایت‌های سنگین را داراست: قوم‌کشی، جنایت علیه بشریت، جنایات جنگی و جنایت ناشی از تجاوزگری. البته در مورد جنایت علیه بشریت، هر کشور متهم می‌تواند با شرایطی نه چندان پیچیده رسیدگی به اتهام‌های علیه خود را به مدت ۷ سال به حال تعلیق درآورد که از نظر بسیاری از حقوقدانان معنایی جز محدود‌کردن اختیارات دیوان ندارد.

در مورد مفهوم تجاوز و تجاوزگری نیز در اساسنامه اولیه دیوان تعریفی ارائه نشد که بیش از همه از این نگرانی‌ ۵ عضو شورای امنیت نشات می‌گرفت که دخالت‌های نظامی آنها در گوشه و کنار دنیا تجاوزگری تلقی شود و کارشان به دیوان بیافتد. نهایتاً در سال ۲۰۱۰ در کنفرانس بازبینی این اساسنامه تعریفی مورد توافق گرفت که بر تعریف مندرج در قطعنامه سال ۱۹۷۴ مجمع عمومی سازمان ملل استوار و تا حدودی تفسیرپذیر و غیرتعهد‌آور است. دیوان از سال ۲۰۱۷ اجازه دارد که بنا به این تعریف، رسیدگی به پرونده‌های مربوط به جنایات ناشی از تجاوز را نیز در دستور کار قرار دهد.

عضویتی که نگرانی و تعهد می‌آورد

با این همه، اهمیت دیوان بین‌المللی کیفری به خصوص از آنجا ناشی می‌شود که تشکیل آن نه حاصل مصوبه‌ نهادی مانند شورای امنیت، بلکه پیامد توافق مستقیم میان کشورهای مختلف است. در واقع کشورهایی که عضو دیوان می‌شوند، داوطلبانه رضایت می‌دهند که مبانی و هنجارهای حقوقی دیوان، به عنوان یک نهاد مستقل بین‌المللی که تابعی از سازمان ملل نیست بر قوانین و مصوبات حقوقی ملی‌شان ارجحیت داشته باشد.

کارشناسان سرشناسی همچون دیوید کای، مدیر اجرایی مدرسه بین‌المللی قوانین حقوق بشر و نیز شماری از رسانه‌های معتبر بین‌المللی به کارنامه اوکامپو انتقادهای جدی وارد می‌کنند

در حال حاضر ۱۲۱ کشور عضو قطعی دیوان بین‌المللی کیفری لاهه هستند که تونس تازه‌ترین عضو است. ۳۲ کشور دیگر هم اساسنامه دیوان را امضا کرده‌اند، اما هنوز در مجالس‌شان تصویب نشده است. ایران و روسیه و مصر از جمله این ۳۲ کشور هستند. ایران ۶ ماه پس از شروع به کار دیوان، یعنی در آذر سال ۱۳۸۱ به امضای اساسنامه دیوان مبادرت کرد اما هنوز هم اراده‌ای جدی برای تصویب آن در مجلس نشان نمی‌دهد. آمریکا و اسرائیل و سودان هم ابتدا با تصمیم دولت‌هایشان اساسنامه دیوان را امضا کردند، اما بعداً در اقدامی قانونی اما غیرمتعارف آن را پس گرفتند.

پیوستن رسمی هر کشور به دیوان در عمل به این معناست که آن کشور در صورت لزوم باید مقام‌های بلند‌پایه یا شهروندان عادی خود را که در جنایات جنگی و نقض فاحش حقوق بشر دخالت داشته‌اند تحویل دیوان دهند. البته طبق اساسنامه دیوان، صرفا جنایاتی می‌توانند در آن مورد بررسی و مجازات قرار گیرند که پس از سال ۲۰۰۲، یعنی پس از شروع به کار دیوان روی داده باشند.

هم‌اینک کشورهایی مانند آمریکا در تلاشند که از طریق قرارداد‌های دو جانبه با کشورهای مختلف، حوزه نفوذ و اختیارات دیوان علیه شهروندان و مقام‌های خود را محدود کنند. در واقع کشورهای طرف این گونه قراردادها اگر عضو دیوان باشند تعهد می‌کنند که شهروندان آمریکایی مورد تعقیب دیوان را اگر پا به خاک آنها گذاشتند تحویل این نهاد ندهند.

تطبیق قوانین داخلی با اساسنامه دیوان

علاوه بر اسرائیل و آمریکا و سودان، ۴۱ کشور دیگر نیز همچنان با پیوستن به دیوان بین‌المللی کیفری مخالفت می‌کنند که چین، عراق، هند، اندونزی، عربستان سعودی و ترکیه از جمله آنها هستند.

از میان ۱۲۱ کشور عضو دیوان بین‌المللی کیفری، ۵۶ کشور قوانین حقوقی خود را با مبانی حقوقی دیوان تطبیق داده‌اند و امکان تعقیب شهروندان خودی یا خارجی متهم به نقض سنگین حقوق بشر را افزایش داده‌اند. ۴۸ کشور نیز در این زمینه مشغول بحث و بررسی پارلمانی هستند.

دیوان بین‌المللی کیفری در ۴ مورد می‌تواند وارد عمل شود:

۱- زمانی که یکی از کشورهای عضو داوطلبانه پیگیری موردی از جنایت و نقض حقوق بشر در درون خود را به دادگاه محول کند.

۲- زمانی که یک کشور غیرعضو در یک مورد معین صلاحیت دادگاه را به رسمیت بشناسد و پرونده‌ای از جنایت جنگی یا نقض حقوق بشر را به آن احاله دهد.

۳- خود دیوان نیز می‌تواند راساً وارد عمل شود، به خصوص زمانی که افراد حقیقی یا نهادهای غیردولتی شکایتی را به آن تسلیم کنند، که البته پیشرفت کار در این زمینه کاملاً به همکاری کشور محل جنایت بستگی دارد.

۴- زمانی که شورای امنیت موردی را به دیوان ارجاع دهد، مانند پرونده عمرالبشیر در ماجرای دارفور یا پرونده معمر قذافی در حوادث سال گذشته لیبی. در چنین حالتی عضو یا غیرعضو بودن کشور مورد نظر شورای امنیت در دیوان کیفری، تعیین‌کننده نیست.

کاستی‌هایی دست‌وپاگیر

البته شورای امنیت این اختیار را دارد که از دادگاه بخواهد تعقیب و پیگیری یک پرونده را به مدت ۱۲ ماه به حال تعلیق درآورد و می‌تواند این تعلیق را به گونه‌ای نامحدود تکرار کند. از نظر برخی از منتقدان، این اختیار ویژه شورای امنیت می‌تواند به عنوان ابزاری صرفاً سیاسی و همچون شمشیر داموکلس برای فشار بر این یا آن کشور غیرعضو در دیوان به کار گرفته شود و عملا با نقض استقلال این نهاد آن را به ابزار رقابت‌ها و کشاکش‌های سیاسی بدل کند.

دیوان بین‌المللی کیفری فاقد امکانات مستقل برای تعقیب و پیگیری‌ و احیاناً دستگیری متهمان است و موفقیتش در این زمینه‌ها بیش از هر چیز به اراده و تمایل کشورهای عضو بستگی دارد، امری که در شماری از موارد با منافع و مصالح سیاسی این کشورها در تعارض می‌افتد و به دشواری پیش می‌رود. همین که عمر البشیر، همچنان زمامدار سودان است و بدون نگرانی از دستگیرشدن به بسیاری از کشورهای دنیا سفر می‌کند نشانه‌ای از واقعیت یادشده است.

علاوه بر این، دیوان همین الان هم به لحاظ پرسنلی و امکانات مالی و اداری خود در بررسی پرونده‌های ۲۲ نفری که مورد تعقیب یا در زندان هستند به مرزهای توان و ظرفیت خود رسیده است. ۱۸ قاضی و ۵۰۰ کارمند برای نهادی که مسئولیت بررسی جنایات در ۱۲۰کشور دنیا را به عهده دارد امکانات چندان رضایبخش و بسنده‌ای تلقی نمی‌شود.

کارنامه بحث‌انگیز دادستان

کارنامه ۱۰ساله دیوان بین‌المللی کیفری اغلب با این انتقاد نهادهای حقوق بشری روبروست که رویکردی گزینشی داشته، تمرکزش عمدتا بر کشورهای آفریقایی بوده و به مواردی همچون جنایات در نوار غزه، تبت، ازبکستان، عراق یا افغانستان توجه‌ای نشان نمی‌دهد. دو زمامداری (عمر البشیر و معمر قذافی) که این دادگاه حکم تعقیب آنها را صادر کرده و نیز زمامدار سابق ساحل عاج که خود و پرونده‌اش به این دادگاه تحویل داده شده‌اند نیز آفریقایی هستند. علاوه بر معادلات ناشی از توازن قوا در سطح بین‌المللی و مصالح و منافع سیاسی کشورهای عضو و غیرعضو، کارکرد لوئیس مورنو اوکامپو، دادستان کل آرژانتینی این دیوان نیز در ضعف یادشده عاملی قابل اعتنا تلقی می‌شود.

خانم فاتو بن‌سودا که از روز ۲۷ خرداد (۱۶ ژوئن) بر جای اوکامپو می‌نشیند این وظیفه را به عهده دارد که با مدیریت خود جای کمتری برای انتقادها باقی گذارد، دیکتاتورها و ناقضان حقوق بشر را نه تنها در آفریقا که در همه نقاط جهان از تعقیب و پیگیری در امان نگذارد و در مجموع کارنامه‌ای مثبت‌تر از دیوان ارائه کند.

کارشناسان سرشناسی همچون دیوید کای، مدیر اجرایی مدرسه بین‌المللی قوانین حقوق بشر و نیز شماری از رسانه‌های معتبر بین‌المللی به کارنامه اوکامپو انتقادهای جدی وارد می‌کنند که محدود ماندن فعالیت دیوان به آفریقا تنها یکی از آنهاست. خواست استعفای اوکامپو نیز گهگاه مطرح شده است. تصمیمات خودسرانه، رشوه‌پردازی به قاضی‌های دیوان، علاقه مفرط به حضور در رسانه‌ها و حتی شرکت در فیلم‌هالیوودی «دادستان» که او را به گونه‌ای تبلیغاتی در مقام یک مبشر و مجری عدالت در آفریقا به تصویر می‌کشد، روابط گرم با شماری از زمامداران یا موضع‌گیری‌های سیاسی به سود دولت‌ها، همچون ستایش از دولت کلمبیا در «ایجاد صلح و عدالت»، اختصاص وقت ناکافی برای مطالعه دقیق پرونده‌ها و ناآماده‌بودن به هنگام حضور در محاکمات از جمله اتهام‌های وارده به اوکامپو هستند.

ظاهرا همین رویکردها باعث شده که برخی از کارشناسان معتبر مسائل حقوقی همچون سرگ برامرتس که در ایجاد دیوان بین‌المللی کیفری نقشی محوری داشتند این نهاد را ترک کنند. دیده‌بان حقوق بشر (Human Right Watch) در این رابطه از نوعی بی‌رمق‌شدن (burn-out) دیوان و از دست‌دادن سرمایه‌های کارشناسی آن سخن می‌گوید. همه این مسائل سبب شده که بسیاری کارنامه ده ساله دیوان بین‌المللی کیفری را در مجموع متوسط ارزیابی کنند.

کار نه چندان آسان دادستان جدید

به این ترتیب خانم فاتو بن‌سودا (Fatou Bensouda) که از روز ۲۷ خرداد (۱۶ ژوئن) بر جای اوکامپو می‌نشیند این وظیفه را به عهده دارد که با مدیریت خود جای کمتری برای انتقادها باقی گذارد، دیکتاتورها و ناقضان حقوق بشر را نه تنها در آفریقا که در همه نقاط جهان از تعقیب و پیگیری در امان نگذارد و در مجموع کارنامه‌ای مثبت‌تر از دیوان ارائه کند.

آفریقایی بودن بن‌سودا شاید تا حدودی انتقادهای مربوط به محدودماندن کار دیوان به آفریقا را کم‌اثر کند. او زاده گامبیاست و دانش‌آموخته حقوق عمومی و حقوق دریاهاست. برای مدتی دادستان و وزیر دادگستری کشورش را به عهده داشته و از تدوین‌کنندگان اساسنامه جامعه اقتصادی کشورهای غرب آفریقاست.

بن‌سودا سال ۲۰۰۲ به دادگاه بین‌المللی بررسی جنایات رواندا پیوست و دو سال بعد وارد دیوان کیفری بین‌المللی شد. او هم در مقام حقوقی‌اش در گامبیا و هم در جریان محاکمات دادگاه بین‌المللی رواندا حساسیت قابل اعتنایی بر روی مسائل مربوط به حقوق زنان و تجاوز به آنها در جریان درگیری‌ها داشته است.

دادستان جدید دیوان بین‌المللی کیفری که تا کنون قائم‌مقامی اوکامپو را به عهده داشته کمتر اهل مصاحبه است و بر خلاف سلفش تمایل چندانی به حضور جنجالی و پررنگ در رسانه‌ها ندارد.

کارکرد احیاناً بهتر دادستان جدید دیوان بین‌المللی کیفری شاید برخی موانع بین‌المللی در روند کار دادگاه را هم کم‌اثر کند، ولی آنها را به کلی از بین نمی‌برد. از این رو کارنامه دیوان به عنوان مهمترین مرجع حقوقی برای مبارزه با نقض حقوق بشر در سطح بین‌المللی، همچنان از ایده‌آل‌های مدافعان حقوق بشر فاصله خواهد داشت. ولی این واقعیت که ۲۰ سال پیش اصولاً تشکیل چنین دادگاهی حدوداً ناممکن تلقی می‌شد و حالا بیش از ۵۰ کشور اساسنامه آن را به مبنای نظام حقوقی خود بدل کرده‌اند، جای این امیدواری را باقی می‌گذارد که دیوان به تدریج به رسالت واقعی‌اش نزدیک‌تر شود و معادلات و مصالح سیاسی قدرت‌های بزرگ و مقاومت مستبدان و ناقضان حقوق بشر مانع کمتری در برابر کار آن ایجاد کند.